科學推進新型城鎮化進程，優化城鄉布局，發揮城市規模經濟、創新經濟、消費經濟載體作用，既是雙循環格局下增強高質量發展內生動力的必然選擇，也是助推新時代現代化強省會建設的關鍵路徑。近期，市政府研究室組織召開政府決策智庫專家座談會，圍繞“雙循環格局下濟南市新型城鎮化如何助推強省會建設”主題，對促進農業轉移人口有序有效融入城市、提升城市群和都市圈承載能力、促進城市和小城鎮協調發展、加快推進城鄉融合發展等方面內容進行了深入研討，聽取專家意見建議。現將專家發言要點梳理提煉，供領導閱示。

一、崔樹義（山東社會科學院人口學研究所所長）

縱觀世界各國各地，較大人口規模、較高人口密度，是實現強國、強省、強市的必要條件。

第一，濟南人口規模達峰時間將早于全國，需引起高度重視。2012年我國勞動年齡人口達峰，人口紅利正逐漸消失，人口或者說勞動力因素正成為決定經濟發展的重要因素。由于計劃生育政策執行嚴格，濟南勞動年齡人口達峰（2010-2011年）早于全國，未來人口規模達峰時間也將早于全國(2025-2028年)，“人口紅利”消失時間也會明顯早于全國。從“七人普”數據看，鄭州過去十年人口規模和增長率均為濟南三倍。更值得注意的是，根據《濟南市出生和死亡人口、自然增長率數據分析報告2019版》，濟南人口規模增長主要受自然因素作用，屬于自然增長，而非機械增長，反映出我們政策效力有限。當前，需從各級領導干部做起，轉變觀念，視人口為最重要財富，從主要看“人口”向主要看“人手”轉變，即從主要看“人口”能夠消費，轉變為主要看“人手”能夠生產、創富。

第二，應對人口紅利逐步消失帶來的挑戰，需及早積極應對。山東省連續多年人口凈流出、且排名居前，說明我省對人口“拉力”不夠而“推力”較強。一手抓機械增長，一手抓自然增長，積極執行落實國家生育政策，提高人口自然增長率。目前國內人才爭奪已從金字塔尖人才爭奪轉變為中低層次人才爭奪，應全方位引才，既引進高層次人才，也重視吸引普通人才和一般勞動力落戶。落實落戶政策，近年濟南放寬落戶政策動作大、戶籍“零門檻”政策出得比較早，但效果不理想，原因在于零門檻落戶解決了“進的來”，但“留得下，過得好”還沒完全實現。即便落戶，要想享受優質醫療教育資源等高水平公共服務，還有諸如購買學區房等一系列門檻，未實質上實現戶籍與福利保障一體化，對外來人口吸引力不強。支持鼓勵外出農民工返鄉就業創業。2015年起，全國流動人口規模由持續上升變為緩慢下降。要用好新舊動能轉換契機，出臺政策引導外出農民工返鄉就業。積極創造就業崗位，優化產業結構，發展適宜年輕人就業的產業，為年輕人在本地就業創造更多適宜崗位。改善就業環境和政策。目前濟南吸引大學生落戶創業的部分政策手續繁雜、可得性差，實施中反而會造成負面效應。需提高政策便利性可得性，重點是留住省內大學生、吸引外地山東籍大學生返魯返濟就業。同時，注重宣傳、維護和改善濟南良好形象。    

第三，促進農民工家庭社會融入，需提高其生存發展能力，徹底實現農民工經濟立足、福祉保障、社會接納和文化交融。一是深化二元戶籍制度改革，完善落實居住證制度，降低戶籍與就業、購房、子女教育、社會保險、社會救助、社區福利服務等資格、權利關聯程度，為農民工及其家庭享受城市社會福利開方便之門。二是完善就業促進與保障體系，推動農民工家庭尤其是二代農民工工作融入。三是加快推進城市公共服務全覆蓋，對農民工群體集中的貧困落后社區給予必要關注，確保農民工家庭生活融入。四是積極解決農民工家庭子女教育問題。五是重點解決農民工家庭社會養老保險轉移接續、提高社會醫療保險可攜帶性并提高農民工家庭享受工傷、失業、生育保險比率。六是將農民工家庭作為整體，制定促進農民工家庭整體融入的社區計劃，建立起個人、家庭、社區、政府相結合的農民工社會支持網絡。

二、劉志紅（山東省城鄉規劃設計研究院副總工程師）

沒有城鎮化就沒有現代化，與過去傳統城鎮化相比，新型城鎮化更加注重質量、更關注人。

一是全力發展高端產業。發展高端制造業，壯大現代服務業，在信息、研發方面挖掘潛力。加強科研和成果轉化，由政府搭建平臺，引導企業、科研機構、大專院校密切合作。有序引導區域分工，避免低水平內部競爭。二是進一步優化營商環境。既要服務好民營經濟發展，切忌“做老爺”、搞“一刀切”；還要積極打造良好的人才生活環境，把人才留住、把產業留住。三是全面落實人口落戶政策。在全面執行國家政策的同時，盡快制定地方配套政策，加強保障性住房發放政策研究，既盯緊高端人才，也要留住保障城市正常運轉的其他各類人才。四是探索城鄉融合發展新舉措。比如探索創新宅基地置換、城鄉二套房等措施，推動城鄉融合發展要素自由流動。比如集體經營性建設用地入市問題，要注意生態環境保護和區域分工，防止每個村莊都規劃保留工業區。五是交通建設要與城市空間布局有機結合。由政府全面統籌，正確處理好軌道交通發展與城市開發的關系，注重城市地域擴展的整體性，把中心城、外圍區縣、重點街鎮、特色小鎮與城市空間拓展結合好。六是城市規劃建設管理要精細化。規劃方面，探索引入社區規劃師制度，搭建起政府與社區居民溝通的橋梁，引導居民參與城市設計。建設方面，從長遠角度做好城市建筑設計，避免建了拆、拆了建。管理方面，還有大量精細化工作要做，比如龍奧北路和奧體東路交叉口東北角的節點綠化，下雨或澆灌時水土流失明顯。七是都市圈發展要堅持強大自身和讓利周邊。注重四個圈層，中心城區主抓高端制造業和以信息業為主的高端服務業；都市區副中心大力發展制造業；副中心的外圍打造倉儲物流和商品集散中心；最外圍的地方，發展現代農業，布局特色小鎮、重要的功能增長點。同時注重讓利周邊，交通上要共同受益，讓都市圈內都感到方便；項目上要瞄準高端，讓出低端；生態上要一盤棋布局，考慮周邊城市感受。總之，濟南作為都市圈龍頭，只有強大自身和學會讓利，才能帶動整個都市圈發展，并形成整體合力。

三、董彥嶺（山東財經大學區域經濟研究院院長）

濟南的區域定位有三個層次，即省會經濟圈核心城市、山東半島城市群龍頭城市之一、黃河流域中心城市之一。從圈層上講，包括以濟南城區為核心的三個圈層：主城區與外城區及周邊縣域、濟南與省會經濟圈其他六市、省會經濟圈與膠東經濟圈及魯南經濟圈的聯系和互動。就提高經濟圈和城市群承載能力，提三點建議：

首先，要在四個“一體化”上下功夫。逐步實現交通、政務服務、醫療、教育一體化，以密織的、立體的、銜接的交通網絡為基礎，以市場為主推動實現自身分工，不足之處再由政府引導。通過交通一體化擴大市場范圍，進而提升分工深度和廣度。

第二，處理好三個關系。主城區和周邊區域的關系，在分工方面強調市場化、增量調整式的分工協作關系，主城區綜合化和高能化，周邊區域特色化和功能化，周邊主要是對主城區的服務和支撐。濟南與省會經濟圈城市的關系，中心和次中心共同帶動周邊小城鎮發展，進行雙向能量輸送，形成交換式、互為支撐的關系，而非簡單中心外圍輻射關系。省會經濟圈及魯南經濟圈的關系，也應加強分工協作，發揮輻射帶動作用，攥指成拳才有力量。

第三，以全域城鎮化為重要抓手。在濟南這樣的中心城市推進全域城鎮化，是發揮城市群和經濟圈承載輻射能力的優先選擇，是城鄉融合發展特別是大都市區鄉村振興的可行路徑。應將全域城鎮化作為未來10年濟南發展的中期目標，通過全域城鎮化帶動，更好促進鄉村基礎設施延伸、都市農業發展，實現鄉村振興，帶動周邊省會經濟圈區域發展。

四、耿慶海（山東省住房和城鄉建設廳原副廳長）

第一，通過推進實現濟泰一體化、與省內其他城市群形成高效聯動、加強與“京津冀”“長三角”“中原城市群”聯系交流，提升濟南城市群和省會都市圈承載能力。一是通過東西兩條線緊密連接促進濟泰一體化發展。西線沿104國道，在長清和泰安形成泰山文化旅游帶，通過軌道交通、BRT公交，使兩市形成公交化交通互聯，發揮同城效應。東線沿濟泰高速東線在各進出口，規劃建設特色旅游景點、特色民宿等，將“泰山游”“泉城游”融為一體。在旅游、醫保、公交等方面研究出臺政策，形成濟泰同城待遇。二是推進省會都市圈建設，促進濟聊、濟德、濟淄、濟濱、濟東等在交通、旅游、教育、醫療、互補產業等方面協作聯動，形成同城效應。三是與山東半島城市群及省內其他城市群形成高效聯動，發揮省會功能和互推作用。四是加強對京津冀、長三角、中原城市群，特別是北京、上海、南京、合肥、鄭州、石家莊、徐州等城市的聯系交流，形成城市間互聯、互學、互派機制。

第二，通過打造世界著名“泉水特色旅游休閑娛樂區”、打造沿黃河生態風景區、建設西客站城市次中心和濟南西南部生態文化旅游新城區，加快實現濟南城市現代化建設。一是高度重視、充分宣傳利用好泉水這張獨特的城市名片，建設更多與泉水有關的旅游設施，讓天下人都來濟親泉、玩泉。二是結合新舊動能轉換起步區建設，突破行政區劃限制與齊河聯動，規劃建設沿黃河生態經濟風貌區。三是高度重視西客站片區建設，發揮承載功能，打造濟南城市形象重要地標。四是以市中區西南部和長清城區為基礎，建設濟南西南部生態文化旅游新城區，引進國內外知名企業進行高水準開發建設。

第三，以各區縣城區為基本單元，推進城鄉融合發展，推進城鄉一體化。重點開展規劃、交通、市政公用設施、教育衛生和文化旅游等“五個一體化”工作。

五、雷剛（山東社會科學院農村發展研究所研究員）

圍繞“雙循環”“新型城鎮化”“強省會建設”三個關鍵詞提三方面意見。

第一，著力推進“三個循環”。一是城鄉間循環。濟南農村人口數量占比高，提升城鎮化率，要加快推動農業轉移人口向城市集聚，完善相應城鄉配套要素，打通要素流動渠道。二是城市間循環。當前城市和城市之間的流動明顯提高，新型城鎮化建設要統籌考慮區域布局和人口流動趨勢，更多關注對于外來人口的吸引。三是城市內循環。傳統城鎮化背景下鄉村轉移人口處于不完全城鎮化狀態，老一輩農民工在失去勞動優勢之后更多回歸農村，未來新型城鎮化要考慮其能否長久定居，完成由低等收入到中等收入群體的轉化。

第二，加快推動非戶籍人口市民化。調查顯示，濟南人口職住分離、城鄉雙棲較多，且距離逐漸拉遠；周邊區域吸引力度高，省外吸引比例低；城鎮化高地明顯，洼地較為突出。基于以上特點，對外，人口策略應當向更加積極的人口政策轉變，吸引外來人口集聚；對內，提高優質公共服務的供給能力，推動市民戶籍的普及化向市民權益的普惠化轉變。瞄準新市民的需求變化，應當從三個方面著重發力。就業方面，當前先進制造業機器換人速度加快，就業政策應當隨著新形勢升級換代，大力發展能夠廣泛提供就業崗位、引領城市發展的產業，提高產業與就業匹配度，完善靈活就業人員保障體系，吸納更多外來人員集聚。住房保障方面，借鑒上海市農民工公寓模式，將低學歷新就業人員住房問題納入政策范疇，增強人口吸納能力。教育方面，一方面要提供優質均衡的基礎教育，增強對外來人口的吸引凝聚；另一方面要加大人才成長職業教育，為現有的中低收入群體邁向中高收入階層提供支撐。

第三，擔負起省會城市責任擔當。一是引領區域發展。主城區要提高帶動和輻射能力，周邊要加強聯動，實現錯位發展；外圍山東半島城市圈，強化濟青合作；跳出省外，加強與鄭州等沿黃城市的交流溝通，在引領沿黃發展方面做表率。二是抓住城鄉融合發展國家試驗區重大機遇，創新容錯糾錯機制，營造敢試驗、能試驗、會試驗的濃厚氛圍。三是放眼山東乃至更大區域引領時尚和特色消費的方向。比如商河溫泉要放眼全域，依據特色資源，為主城區乃至全省消費提供優質空間。四是引領人口集聚、人才成長新模式。濟南、青島是抵擋省內人才外流的最后屏障，要針對性出臺促進省內畢業生留濟，吸引外地院校山東籍畢業生來濟的人才政策。

六、史曉浩（山東省住房和城鄉建設發展研究院院長助理、城鎮化研究所所長）

當前濟南常住人口城鎮化率超過73%，在此基礎上推進城鎮化，需搞清三個問題。

第一，濟南城鎮化已經取得了哪些成就。主要體現在五個方面：一是全面取消落戶限制，農業轉移人口市民化實現新突破。二是發展空間進一步拓展，城市內部結構功能實現優化提升。三是放大集群效應，強省會引領區域發展的空間動力傳導機制初步建立。四是以創新為第一動力，城市現代化水平進一步增強。五是注重試點示范，國家和省級試驗區帶動城鄉融合發展創新求變。

第二，現階段城鎮化有哪些潛力可以發揮。主要有四點：一是新舊動能轉換起步區起勢成型。798平方公里的起步區，不僅拓展了城市發展空間，對重大基礎設施建設、新型基礎設施建設、戰略新興產業發展，將提供巨大的增量空間，進一步拉升城市發展上限。同時，為經濟圈、都市圈要素集聚開辟出新的承接地。二是城鄉融合發展向縱深推進。當前，以縣為單元的城鄉融合發展剛剛起步，以萊蕪為代表的新設區的城鄉融合發展，恰好對接城區一體化發展需要，新型城鄉關系也將極大程度上補齊鄉村發展短板。三是城市更新行動深入實施。中優戰略的提出恰逢其時，老城區發展需要植入新活力，泉水文化、城市更新、功能提升、基礎設施等著力點找得很準，目的是改善城市內部二元結構。四是現代城市建設有效推進。包括智慧城市、生態城市、創新城市、人文城市、包容城市、韌性城市建設6個方面。

第三，新型城鎮化未來發展路徑怎么走。根據國家城市布局，濟南正處在北橫東縱的交叉點上，是重要樞紐，要依托新型城鎮化，打造融入和服務國內大循環的樞紐城市。一是以人的需求為主線，做優新舊動能轉換起步區城鎮化。以全市“一號工程”推進起步區建設，要從未來發展方面考慮并明確，起步區需要什么樣的人、如何吸引這樣的人、如何留住這樣的人，最終建設成青年友好型新城區。二是以城鄉融合發展試驗區為突破口，構建全域城鎮化發展格局。總結商河集體經營性建設用地入市模式，出臺全市建設用地入市政策。加快構建大郊區城鄉融合發展格局，依托城鄉融合發展加快城區一體化進程，推進衰弱的鄉村地區精明收縮。三是以新一輪城市更新行動為支點，優化宜居宜業人居環境。通過城市體檢摸清城市更新范圍，滾動實施老舊小區改造，建設泉城風韻老舊街區，多措并舉破解城中村改造資金平衡難題。注重精細化建設管理，一點一策實施微更新，配齊物業管理，建設完整居住社區。四是以城市現代化為統領，推動城市可持續發展能力實現跨越式發展。智慧城市建設突出智慧產業與智慧治理，生態城市建設突出生態價值實現，創新城市建設突出科創濟南發展，人文城市建設突出文旅融合市場培育，包容城市建設突出外來人口認同，韌性城市建設突出城市安全底線。五是以全面深化改革為動力，及時破解城鎮化建設難題。省里城鎮化牽頭單位已調整到發改委，濟南市也應加快機構調整。同時，由各相關部門精準制定有關配套政策，形成統一牽頭、各盡其責、合力推進的工作機制。