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作者系復旦大學世界經濟研究所教授、歐洲問題研究中心主任，“一帶一路”及全球治理研究院副院長，歐盟讓·莫內講席教授

文章原載于《當代世界》2025年第7期，注釋略

從二戰結束后啟動歐洲一體化進程開始，歐共體就著手推動內部統一大市場建設，在經濟上鼓勵自由競爭，反壟斷，慎用產業政策。隨著冷戰結束后國際局勢緩和與經濟全球化持續推進，歐盟漸趨追求經濟效率至上而忽視地緣政治因素，形成以崇尚“市場競爭”與追求“經濟效率”為主的經濟發展戰略。但近年來一系列內部結構性問題，如創新乏力、產業轉型遲緩與體制掣肘等，疊加金融危機、新冠疫情與烏克蘭危機等外部沖擊和挑戰，迫使歐盟改弦易張，轉向以“競爭創新能力與經濟安全”為核心、“開放性戰略自主”為目標的經濟戰略。這一戰略嬗變不僅使歐盟內部經濟結構深刻調整，也對中歐經貿關系產生顯著影響。

 

歐盟經濟戰略的轉型

近年來，歐盟將競爭力置于經濟議程的核心，以“激勵創新”“降低風險”和“完善市場”為主線，推出數十項經濟政策。這一系列經濟政策兼顧短期挑戰的應對與長期改革的規劃，既聚焦內部單一市場的深化整合，也回應外部風險帶來的現實壓力，旨在使歐盟擺脫近十年來內憂外患所致的創新乏力、經濟停滯和漸趨落后的被動困境。

一、推動科技和產業創新轉型：“綠色”與“數字”雙輪驅動

激發創新活力、推動科技創新與產業轉型已成為歐盟經濟戰略的重中之重。歐盟委員會主席馮德萊恩明確提出：“歐盟必須把研究和創新、科學和技術置于經濟的中心。”歐盟致力于通過高新技術突破支撐前沿產業崛起并賦能傳統行業，提升整體經濟的附加值與戰略自主能力。為推動創新，歐盟于2022年發布新版《歐洲創新議程》，2024年設立“初創企業、研究和創新專員”崗位，并承諾提出《歐洲創新法案》，推動成員國實現占GDP3%的研究和創新投入目標，擴大歐洲創新委員會（EIC）影響力，將綠色和數字轉型技術、生物技術、生命科學和先進材料等戰略領域作為工作重點。歐盟推進綠色和數字雙輪驅動，以研發和創新帶動產業轉型升級，提高勞動生產率和經濟競爭力。

綠色轉型政策體現歐盟希望延續其在全球氣候治理中的“引領作用”，同時力爭解決自身高綠色目標與低綠色產能間的矛盾，維護自身產業優勢。在綠色標準和規則制定方面，歐盟2019年在《歐洲綠色協議》中提出2050年實現碳中和目標，并在接下來的幾年中持續強化政策工具箱，構建涵蓋綠色產業鏈全周期、全領域的法規體系，推動經濟模式向低碳、高效、可持續發展方向轉型。“減碳55”一攬子計劃（Fit for 55）作為其核心配套行動，設定到2030年溫室氣體排放較1990年減少至少55%的目標，通過碳定價、可再生能源占比提高與能效提升等多重機制，塑造綠色市場的資源配置規則。在綠色產能方面，2023年《歐盟綠色協議工業計劃》強調加快清潔能源和綠色技術的研發與部署，通過簡化監管、促進融資、提升勞動力技能和保障公平貿易四大支柱，打造更具韌性的綠色產業體系。《凈零工業法案》進一步明確到2040年歐盟要成為全球15%相關產品產能的所在地，意在改變目前相關產品主要依賴進口的被動局面。在綠色商品和產業國際競爭與保護方面，《碳邊境調節機制》于2023年正式生效，首次對高碳產品征收“碳關稅”，旨在防止“碳泄漏”，保障歐盟企業在碳成本上的公平性?！读銡Я址ò浮贰缎码姵胤ā贰肚鍧嵐I協議》分別從保護生物多樣性、規范電池生命周期管理、加大對清潔制造業的投資支持等維度構建歐盟綠色低碳的經濟體系，并借助市場規模彰顯其“規范性力量”。

數字轉型構成推進歐盟科技創新和產業現代化轉型的另一極。為爭奪數字領域制高點，改善自身競爭力不足的局面，歐盟緊鑼密鼓地出臺數字政策，將其打造為經濟戰略的另一大支柱。在數字標準制定方面，《2030數字指南》設定“數字十年”的四大目標：提升數字基礎設施建設水平、加快企業數字化、強化數字公共服務和提升數字技能，強調到2030年歐盟需實現“技術主權”。在數字監管方面，歐盟相繼出臺《數字市場法》和《數字服務法》，其目的既是維護市場秩序和用戶權益，也意在通過數字治理提升歐盟企業的經濟地位與市場份額，背后隱藏著遏制中美同行的經濟考量?！稊底质袌龇ā分饕槍Ψ菤W數字巨頭，尤其是相關美國公司，限制其獲得市場支配地位，推動數字市場所謂“公平競爭”，從而為歐盟本土企業創造更有利的發展環境?！稊底址辗ā穭t以保護用戶權利為由，要求平臺履行內容審查、網絡安全和透明運營等義務，推動建立一個安全、可信、開放的數字生態。這些措施客觀上提高了非歐數字企業在歐運營的合規門檻，對中國企業也帶來較大影響。在數字產能促進方面，《歐洲芯片法案》計劃到2030年將本土芯片產能增加至占全球市場份額的20%，以提升“數字主權”，減少對外依賴。在數字安全保護方面，《網絡韌性法案》為在歐盟境內生產、進口或銷售的數字產品制定強制性安全要求，以降低網絡攻擊的可能性。《人工智能法案》則致力于以“嚴格監管”確保人工智能技術安全和可信，進而推動該技術的長遠發展。在數字運用方面，歐盟《數據法案》旨在建設覆蓋工業、醫療、農業、能源等多個行業的“數據空間”，通過充分利用數據驅動創新來提升歐洲的競爭力和社會福利。《歐洲防務工業戰略》和“重新武裝歐洲”計劃向國防領域投入更多資金，支持關鍵軍工產業發展。

二、注重經濟安全：從“開放競爭”到“防御自主”

歐盟經濟戰略正從原先的“開放競爭”向“防御自主”轉型，體現出歐盟在當前地緣政治經濟背景下提升單一市場韌性、強化戰略自主的迫切需求。為實現這一目標，歐盟相繼出臺《外商投資審查條例》《國際采購工具》《外國補貼條例》及《反脅迫工具》，賦予歐盟委員會更大權限審查所謂“非歐盟國家的政府補貼及相關市場行為”，防范第三國通過“不公平競爭方式”進入歐盟市場，或借助經濟手段對歐盟施加所謂“脅迫”。

2023年6月發布的《歐盟經濟安全戰略》提出要通過“提升競爭力、加強自我保護和建立更廣泛經濟合作”三條路徑實現“去風險”目標。與過去“自由競爭”“經濟效率至上”等理念不同，“安全因素”在歐盟經濟決策中的地位顯著上升。歐盟出于安全考量，對前沿技術與關鍵原材料安全的管控顯著加強。2024年歐盟連續出臺《對外投資審查白皮書》和《出口管制白皮書》，聚焦先進半導體、人工智能、量子技術、生物技術等十大關鍵技術領域，強化對軍民兩用技術的出口管控與投資審查，防止敏感產業技術外流，維護歐盟在戰略性技術領域的長期競爭力與安全邊界?！蛾P鍵原材料法案》設定戰略礦產來自單一國家的供應上限，推動供應來源多元化，強化和傳統西方盟友及拉美等全球南方國家的經濟聯系，擺脫對中國等主要供應國的依賴，實現風險分散。

三、完善體制建設：歐盟單一市場的深化與擴大

歐盟一系列戰略評估呼吁重建單一市場競爭力。2024年4月，歐委會下屬內部市場、工業、創業和中小企業總司發布的《萊塔報告》指出，金融、能源、數字等關鍵市場整合程度不足是制約歐盟競爭力的核心瓶頸，呼吁加強跨境投資與技術協同。同年9月，歐委會《德拉吉報告》強調，歐盟在創新、生產力和戰略投資方面與中美差距顯著，亟需通過公共投資、財政協調、科技協同實現創新驅動的經濟躍升。2025年1月，歐盟委員會表示將以《德拉吉報告》和《歐盟競爭力指南》為引領，在創新、脫碳與安全三大核心領域加強行動，推動單一市場的現代化與戰略升級。

單一市場是歐洲一體化的核心支柱，深化與擴大是單一市場建設的兩大路徑。一方面，在原有商品等傳統市場領域，歐盟致力于加強制度建設，消除成員國間的非關稅壁壘，通過加強法規協調與標準統一提升市場運行效率、克服官僚主義。“單一市場執法工作組”著力協調成員國之間的行政流程，尤其在醫療用品供應、風能與太陽能許可等關鍵領域破除制度障礙。在應急能力強化方面，《內部市場應急與韌性法案》支持構建應急預測、快速響應和產業協調相結合的系統化框架，提升單一市場在重大經濟沖擊下持續運行的能力。在制度創新方面，《萊塔報告》提出構建“第28版制度”（28th Regime），為企業在保持成員國法律適用權的基礎上提供一套可自主選擇的歐盟統一規則。2025年1月歐盟成立“初創企業和規模企業專員項目小組”，配合該制度推進。另一方面，歐盟在金融、能源、數字通信等關鍵領域持續拓展單一市場建設。在金融市場方面，歐盟在統一債券市場和拓寬中小企業融資渠道方面取得進展。新冠疫情期間，由歐盟發行的共同債券作為“下一代歐盟”復蘇計劃的核心融資工具，實現財政資源在成員國間有條件的轉移。同時，歐盟推動跨境即時支付系統建設，并于2023年6月推出《金融數據共享框架條例》，提高歐盟內部金融數據訪問和共享能力，推動金融一體化向縱深發展。在能源市場方面，歐盟推動跨境電網互聯、綠色能源一體化交易機制，以及統一能源儲備調配體系建設，通過“重新賦能歐盟計劃”（REPower EU Plan），減少對俄羅斯能源依賴，擴大可再生能源部署，并加速推動電網建設，構建綠色高效的能源市場體系。在通信數字市場方面，《萊塔報告》指出，歐盟必須推進涵蓋教育、科研、創新、數據等方面的“第五大自由”，激發數字通信市場的發展動能。歐盟通過《千兆網絡基礎設施法案》簡化高速網絡審批程序，加強最新一代通信技術建設。此外，歐盟通過《數據法案》促進數據的跨境自由流動，并配合《數字服務法》《數字市場法》強化數字市場規則協調。

歐盟經濟戰略轉型的動因

歐盟經濟戰略轉型的主要動因是自身科技創新不足、經濟安全存在短板、 統一大市場有體制性缺陷且發育程度欠佳。三大因素共同作用，使歐盟更加強調自身經濟戰略轉型的必要性。

第一，科技創新不足是歐盟尋求經濟戰略轉型的根本原因。一方面，歐盟在以信息通信技術（ICT）為代表的前沿產業領域競爭力不足，未能在全球互聯網、數字化浪潮中占據有利地位。過去20年，歐盟創新活動集中于研發程度較低的中等技術行業，汽車行業始終占據歐盟研發支出排名前三，數字技術創新不足且與傳統行業結合不深。而美國創新結構不斷演化，從2000年左右的軟硬件行業，到2010年之后以Alphabet和Meta為代表的數字企業。歐盟在半導體、人工智能、生物技術等未來產業與中美的差距不斷擴大。根據德國Statista發布的數據，截至2025年4月，全球市值最高的十大科技公司中美國獨占8家，中國（含臺灣地區）2家，歐盟完全缺席。另一方面，科技創新未能促進其他歐盟傳統產業轉型。歐盟在汽車、機械制造等傳統行業具有“先發優勢”，但在新一輪技術革命中故步自封，逐漸變成“先發劣勢”，陷入“中等技術陷阱”。歐盟科研成果轉化較慢，基礎研究成果因難以獲得大型風險投資而無法快速形成產業效益?！兜吕獔蟾妗分赋?，歐盟需要每年至少增加7500億至8000億歐元投資實現其目標，但歐洲過度依賴銀行體系等間接金融融資手段，公共投資能力不足，創新氛圍欠缺，導致“發明在歐洲、應用在別處”困局長期存在。歐盟亦受困于“中等技術陷阱”，高端領域無法突破、低端領域競爭加劇，而中等水平的技術積累難以支撐長期競爭力和持續經濟增長，且日益受到以中國為代表的新興經濟體的競爭。

第二，非傳統安全因素和地緣政治沖突凸顯歐盟經濟安全短板。新冠疫情和烏克蘭危機等安全問題使歐盟對其經濟、供應鏈和外部風險的敏感度不斷提升，歐盟加快產業鏈和供應鏈重構，全面強化經濟安全保障能力。新冠疫情暴露了歐盟在關鍵醫療物資和基礎供應方面的對外依賴風險，歐盟由此啟動“戰略儲備”機制，推動相關產品的本地化生產。烏克蘭危機導致歐盟能源供應鏈中斷，能源價格上漲，資本外逃避險，歐盟能源密集型產業大受沖擊，因而歐盟迫切追求能源自主和原材料安全?！蛾P鍵原材料法案》和《清潔技術工業計劃》要求將鋰、稀土等材料的開采、加工、回收集中在歐盟內部或其“可信賴伙伴”國家。這種“友岸外包”式的經濟安全思路很大程度上阻礙了歐盟同中國的合作。這一系列轉變實際上受到美國“小院高墻”式對華科技遏制戰略的影響。美歐通過貿易技術委員會（TTC）積極協調對華政策，在半導體、人工智能、出口管制等領域聯合對中國施壓。2023年6月，美歐簽署《關鍵礦產協議》，明確將中國企業排除在相關供應鏈之外。同年10月，美歐達成“全球可持續鋼鋁協議”（GSA），該協議是歐盟為換取美國豁免其鋼鋁關稅，針對中國鋼鋁產品采取的限制措施。在與美國協調的同時，歐盟在跨大西洋關系中長期受到非對稱壓力。為增加國際談判籌碼、增強經濟防御能力，歐盟不斷完善經貿反制措施。特朗普第一任期內，美歐在數字服務稅上發生沖突，美國繞過經合組織調解程序，直接發起“301調查”并施加報復性關稅。在此背景下，歐盟啟動“反脅迫工具”立法工作。盡管該工具尚未被正式啟用，但在特朗普政府動輒發起關稅威脅的背景下，其作為歐盟戰略防御“火箭筒”的意義凸顯，同時被視為對華“去風險”的手段之一。

第三，統一大市場存在體制性缺陷且發育程度欠佳，嚴重阻礙歐盟經濟創新和發展。首先，歐盟市場的碎片化、非關稅壁壘增加了內部貿易成本。諸如專業資格互認程度較低、包裝標準不一、特定行業市場壟斷等內部障礙，削弱了“自由流動”的實際效果。國際貨幣基金組織報告估計，歐洲跨境貿易的隱性成本相當于商品關稅的45%、服務關稅的110%。其次，歐盟過度監管是企業創新與擴張的主要障礙。煩瑣的披露義務增加企業合規負擔，數據隱私、電池全生命周期等報告要求雖然能加強對公民權利和自然環境的保護，但給企業帶來沉重負擔。再次，現有單一市場更多圍繞資本、勞動力、商品、服務“四大自由”展開，缺乏對教育、科研、數據等要素自由流動的覆蓋。最后，主權讓渡意愿不足長期掣肘歐盟單一市場深化進程。以資本市場聯盟為例，10余年前提出的歐盟資本市場聯盟計劃由于成員國不愿放棄對國家金融規則的控制，至今仍逡巡不前。

歐盟經濟戰略轉型對中歐經貿關系的影響

歐盟經濟戰略轉型，一方面為中歐經貿合作開辟了新的合作空間，特別是在綠色能源、數字技術等領域以及產能和規制等方面，雙方具有高度互補性，合作潛力可觀。另一方面，歐盟日益增長的“泛安全化”政策傾向和防范趨勢負面影響顯著，壓縮了中歐在投資、貿易、科技乃至人文交流領域的雙贏空間。當前特朗普政府濫施關稅霸凌雖在一定程度上加強了中歐間經貿合作的意愿，但對此需客觀評估。

一、歐盟經濟戰略“泛安全化”傾向對中歐經貿關系造成負面影響

歐盟2019年將中國定義為“合作伙伴、經濟競爭者和制度對手”，為歐盟對華政策轉向“防范性接觸”定下基調。2023年歐盟委員會主席馮德萊恩首次提出對華“去風險”，主張在保持溝通合作的同時，在關鍵原材料、技術和基礎設施等領域降低對中國的依賴。這一表態很快被系統性構建為歐盟及其成員國對華戰略的核心，對華戰略趨向“泛安全化”，中歐經貿合作氛圍惡化。近期，歐盟對華經貿政策再次趨于強硬。2025年6月2日，歐盟委員會投票決定限制中企未來5年內參與價值超500萬歐元的醫療器械招標活動；6月16日G7峰會上，馮德萊恩聲稱中國致力于“削弱知識產權保護、提供巨額補貼，以期主宰全球制造業和供應鏈”，呼吁美國與盟友聯手應對中國在原材料領域的主導地位，而非對盟友征收關稅；6月17日，歐盟以“貿易問題沒有進展”為由，單方面取消了中歐經貿高層對話。成員國層面，德國于2023年6月發布首部《國家安全戰略》，全面闡述以融合手段維護綜合安全的戰略設想，提出減少關鍵戰略部門的對外依賴，保護本國免受域外國家干預并在采取全球行動時經濟不受損。歐洲企業層面，尤其是中小企業的投資策略出現了從全球化邏輯“在華投資、為全球生產”（in China for globe）到“去風險”邏輯“在華投資、僅為中國生產”（in China for China）的轉變。許多歐洲制造企業出于風險管理與分散供應鏈的考慮，不再把中國作為全球產供鏈節點，而僅將其看成一個不可或缺的市場，顯著影響中歐經貿和投資。從雙邊貿易角度看，2023年中歐雙邊貿易額同比下降14%，2024年歐盟對華出口和進口額同比下降4.5%和0.5%。2023年1月至2024年12月，歐盟對華貨物出口額下降12.5%，而對其他非歐盟國家的出口額增長3.0%。從雙邊投資角度看，歐盟對華直接投資近期更多表現為“利潤再投資”形式，2024年與2022年相比下降29%。受《外國補貼條例》《經濟安全戰略》《通用數據保護條例》等與外商投資審核機制相關經貿壁壘的影響，中國對歐盟投資自2016年達到峰值后持續下滑，直至2024年受電動汽車領域新增綠地投資拉動才出現顯著躍升，同比增長47%。

此外，歐盟對華“去風險”政策呈現泛化趨勢。歐盟不僅將高新技術、關鍵基礎設施等經濟議題安全化，也逐步開始將科研、教育和人文交流納入審查范圍。2023年以來，德國、瑞典等國媒體多次聲稱“中國留學基金委利用合同控制赴外交流的學生和學者，違反學術自由，構成嚴重的安全風險”。越來越多受留基委資助的留學申請被歐洲大學拒絕。經濟問題安全化、安全問題泛化的現實不可避免地影響了中歐雙方經貿往來和人文交流，使原本開放共贏的合作模式面臨挑戰。

二、歐盟矛盾心態壓縮綠色與數字“雙轉型”經濟戰略下中歐合作空間

歐盟推進綠色與數字“雙轉型”經濟戰略為中歐合作開辟了新領域，特別是在清潔能源、綠色技術、數字基礎設施等領域，雙方存在高度互補。在綠色經濟領域，到2030年，歐盟對風電和電動汽車所需稀土金屬的需求預計增長5至6倍，歐盟礦產供應嚴重不足，而中國稀土產量占全球總產量近70%，雙方合作潛力巨大。然而歐盟對華政策的矛盾心態制約中歐合作潛力的全面釋放。如清潔能源領域，歐盟產能嚴重不足，依賴從中國的進口。2023年中國光伏產品占歐盟市場份額80%以上，風電設備市場份額超過35%。從價格上看，中國光伏組件平均價格比歐洲本土產品低30%—40%，風電設備低25%—35%。中國產品為歐盟實現高性價比的低碳轉型提供重要支持，但歐盟強化排他性產業和經濟安全政策抬高了中國企業和商品的市場準入和合規門檻。以新能源汽車爭端為例，2023年9月，歐委會以“市場扭曲行為”為由，對中國出口至歐盟的電動汽車啟動反補貼調查，并于2024年10月開始征收為期5年的正式關稅。在數字經濟領域，一方面，歐盟要實現“數字主權”目標離不開中國技術和投資的支持，另一方面又對過度依賴中國可能產生的安全風險心存顧慮。在“去風險”政策驅動下，歐盟2023年10月啟動對中國5G設備供應商華為和中興的安全調查，并在《人工智能法案》中明確將其部分人工智能監管原則與中國做法“劃清界限”，以西方“普世價值觀”裹挾“無形的國家利益”，架高對華科技交流的意識形態壁壘。可見，歐盟“雙轉型”戰略雖客觀上為中歐合作提供了廣闊的空間和新的增長點，但歐盟對華戰略焦慮卻構成現實阻力。

三、特朗普2.0沖擊背景下中歐關系有望實現有限緩和

特朗普再度入主白宮對歐美關系帶來沖擊，也為中歐經貿關系帶來一定轉圜空間。在經貿方面，特朗普政府宣布對歐盟的鋼鋁、汽車及零部件加征25%的關稅，對其他商品征收“對等關稅”，抨擊歐盟增值稅和農產品補貼制度。特朗普政府延續拜登政府《通脹削減法案》政策思路，通過減稅、補貼等激勵手段吸引投資，促進制造業回流美國。在國際秩序方面，美國再次退出《巴黎協定》，破壞世貿組織上訴仲裁機制，反對自由貿易和多邊主義秩序，對中歐等實施經貿霸凌，迫使歐盟被迫迎擊。一是積極出臺反制措施，對美國出口產業進行對等反制，特別是波音飛機、汽車零部件、葡萄酒等關鍵產品；以數字監管為籌碼，視美國態度決定Meta、蘋果等公司的市場待遇；利用“反脅迫工具”（ACI）對美國進行制裁。二是發起世貿組織法律訴訟，質疑美國濫施關稅的合法性。三是加強同其他國家的經濟往來，分散美國造成的經濟風險。在此背景下，中歐經貿關系得到一定程度的緩和。2025年4月中歐就“最低進口價格”機制替代高額反補貼關稅達成一致，推動解決中歐電動汽車爭端，表明歐盟在特朗普2.0沖擊下，意圖在經貿領域緩和中歐關系，促進雙邊貿易和投資，同時在全球經濟治理領域深化中歐合作，維護自由貿易和多邊機制，反制特朗普政府的單邊主義和經貿霸凌。歐盟意識到，對特朗普政府選擇有限抗爭更符合歐盟的利益。

當然，無論是能力還是意愿，歐盟仍離不開美國，二者在經濟、能源、軍事安全乃至意識形態等領域皆難以割舍。因此，即便面對美方強硬施壓，歐盟也只能有限反制，試圖通過增加購買美國液化天然氣、軍火等維持歐美關系，甚至不惜以損害中歐關系為代價。

 

結  語

創新乏力、產業轉型滯后、體制缺陷等結構性問題，疊加非傳統安全及地緣政治沖擊，迫使歐盟從超級全球化階段“充分競爭、追求經濟效率”經濟戰略轉向有限全球化階段“突出創新、倚仗產業政策和注重經濟安全”經濟戰略，并追求經濟上的“開放性戰略自主”。正如“開放性戰略自主”要義所指，一方面，歐盟希望憑借新經濟戰略及一系列政策的落實，實現對內促創新、對外“去風險、降依賴”的戰略目標；另一方面，無論是歐盟內部成員國組成的單一市場還是包括中國在內的外部市場，均需基于自由貿易原則和多邊主義制度，實行“高度開放”，“去風險”做法必然矯枉過正、因噎廢食。特朗普政府的貿易保護主義和單邊主義，惡化歐盟的經貿處境，也給中歐經貿關系回暖帶來一定契機。中歐應充分總結建交50年以來的合作經驗，求同存異、聚同化異，在新的起點上推動雙邊經貿關系有序發展，共同維護公平公正的國際經濟秩序。

【本文是國家社科基金重大專項（項目批準號：20VGQ012）及深圳市人文社科重點研究基地——德國工業文明研究中心的階段性成果】

來源：《當代世界》公眾號